編者按

　　2015年11月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議授權國務院在北京、上海等10省市開展藥品上市許可持有人制度試點。本文回顧了上海市幾年來的試點歷程，總結了試點經驗，同時對潛在風險進行了預判，以資借鑒。

　　藥品上市許可持有人（MAH）制度是采用藥品上市許可與生產許可分離的管理模式，允許藥品上市許可持有人自行生產藥品，或者委托其他生產企業生產藥品。我國于2015年11月由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議授權國務院在北京、上海等10省市開展MAH制度試點。

　　“捆綁”模式弊端凸顯

　　根據現行《藥品管理法》，我國對國產藥品實行上市許可與生產許可合一的管理模式，僅允許藥品生產企業取得藥品批準文號。這種將藥品注冊與生產許可“捆綁”的模式弊端日益凸顯：

　　一是藥品研發創新動力不足。由于藥品的上市許可證和生產許可證被相互捆綁，研發者要實現醫藥研究成果的有效轉化，不得不投資藥品研究和生產的全過程，勢必會增加經濟負擔，導致無法進行更深層次研究，或者以短期利益為導向，在成果形成早期進行技術轉讓，甚至還有一些研發者采用“暗箱操作”的手法私下多次轉讓、分段轉讓或“重復研發”。

　　二是行業資源配置效率低下。一些生產企業為追求利益最大化，甚至將“批文號”作為資本，在無視藥品安全的前提下，不斷擴大建設新的生產線，形成低層次重復、低水平發展的“繁榮”。

　　三是相關主體法律權責不清。當前，藥品全生命周期中的各環節主體，都無法對藥品質量風險進行全過程監控并承擔全部責任。尤其是現行制度沒有明確規定研發者的法律責任。

　　四是政府行政資源浪費。“捆綁”監管曾起到嚴格監管的作用，但卻把監管部門的大量資源浪費在低水平重復申報的審評審批上。

　　配套改革先行先試

　　上海市自2012年7月就啟動了MAH課題研究，2015年4月形成初步試點方案并上報原國家食藥監總局，同時積極參與了原國家食藥監總局對MAH制度的設計。2015年11月，全國人大常委會明確授權試點后，上海市迅速推行了七大配套改革舉措。

　　一是率先制定出臺實施方案。2016年8月3日，《上海市人民政府辦公廳關于轉發市食品藥品監管局制訂的〈上海市開展藥品上市許可持有人制度試點工作實施方案〉的通知》在“中國上海”網站、原上海市食藥監局網站對外公開發布，相關政策解讀和指南也同步公開上網。

　　二是積極促進企業結對試點。上海市組建了上海市藥物創新企業促進聯盟，促進企業結對試點。目前，該聯盟已成為上海推進試點工作的骨干力量。2017年6月22日，上海市還舉辦了MAH高峰論壇，圍繞推動MAH制度試點、鼓勵藥物創新等熱點議題進行了深入探討。

　　三是發布質量協議撰寫指南。上海市藥品監管部門積極組織相關行業協會，先后制定并發布了《委托生產質量協議撰寫指南》《委托經營質量協議撰寫指南》，為企業落實質量管控責任提供指導。

　　四是打造新型風險救濟模式。為最大限度保障患者權益，上海市規定持有人應按規定購買商業責任險。上海市張江高科技園區管理委員會則出資5000萬元設立專項風險保障資金，對在園區注冊的持有人和受托生產企業提供風險救濟保障，對可能出現的風險實行先行理賠，并為企業購買商業責任險提供30%～50%的保費補貼。同時，上海市還組織相關保險公司和企業，制定了包括產品責任險、臨床試驗責任險、錯誤與疏漏責任險以及產品召回在內的一攬子商業責任險方案。

　　五是建立申報審查綠色通道。2016年7月13日，上海市新組建了上海藥品審評核查中心，為創新研發審評審批、加強事中事后監管提供全方位的監管服務。并專門成立了MAH工作小組，對試點品種建立“一品一檔”，落實專人負責，全程跟蹤服務。

　　六是遴選申報主體重點推進。上海市遴選了10家申報主體作為試點對象重點推進，涵蓋全部試點類型；同時明確試點單位應當通過建立“四個一”來落實質量主體責任，即一整套覆蓋藥品全生命周期的質量管理制度、一整套包括生產、銷售、配送等委托質量協議、一支與質量管控組織架構相適應的管理團隊，一整套切實可行的應急處置措施。

　　七是制定事中事后監管制度。MAH制度對跨省委托生產銷售明確監管責任、落實風險防控提出了新的挑戰。為此，上海市起草了《江浙滬藥品上市許可持有人制度跨省監管規定》，重點對跨省監管職責劃分、協調溝通、聯合檢查以及案件查處等提出了細化要求，為事中事后監管提供制度保障。三省市還簽訂藥品檢查機構戰略合作備忘錄，實現監管資源共享、檢查人員互派、檢查結果互認。

　　穩步推進提防風險

　　MAH制度試點主要有兩個突破點：一是允許藥物研發機構、科研人員提出藥品上市許可申請并獲得藥品上市許可批件；二是允許上市許可持有人委托其他有資質企業進行生產、銷售。

　　截至2018年5月底，上海市已有39家申請單位提交了102件MAH的注冊申請，涉及具體品種59個。其中有32個是用于治療腫瘤、代謝等重大疑難疾病的品種，是具有自主知識產權和尚未在國內外上市的“全球新”Ⅰ類新藥。申請單位覆蓋試點的全部類型，其中超七成為研發機構。

　　MAH制度改革很好地保護了創新者權益，減少低水平重復建設，加快新藥上市；同時提高了持有人的主體責任意識，激發了企業活力，促進了上海市生物醫藥產業的發展。統計顯示，2017年上海生物醫藥產業的經濟總量達3046億元，其中制造業主營業務收入達1093億元，首次突破千億元大關。

　　隨著MAH制度的全面實施，不僅會催生出一大批本土研發的創新藥、明星藥，更好地保障新時代人民群眾對美好健康生活的需要；還會孕育壯大若干“獨角獸”企業，進而推動生物醫藥產業高質量一體化發展。但是，也要在產業快速發展的同時，提防其中可能隱藏的安全風險。

　　一是由藥物研發機構、科研人員作為持有人時，其對藥品生產、銷售質量的管控等缺乏相應的理念和經驗，缺乏質量管理能力和風險責任承擔能力。

　　二是在委托生產、銷售過程中，可能會因甲乙雙方相互職責不明、措施不力，造成質量管理脫節。

　　三是對藥物研發機構、科研人員的監管，缺乏現成的配套監管制度；且監管對象及監管任務因試點而大幅增加，凸顯監管壓力。

　　MAH制度全面推行后，現有以場所為主的監管模式需要調整為以品種為主線進行監管，跨省委托延伸監管也將成常態，這些新要求都將給監管部門帶來巨大壓力，需要深入研究解決。（董陽 作者單位：中國科協創新戰略研究院）