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　　【案情】

　　某市食品藥品監督管理局在食品安全監督抽檢中，對某醬腌菜廠生產經營的五香蘿卜（批號為20160816）進行了監督抽檢。經檢驗，苯甲酸含量為2.5g/kg，不符合GB 2760標準要求，檢驗結論為不合格。執法人員進一步調查發現，該廠因不了解食品標簽相關規定，該批五香蘿卜標簽配料表標注內容不全，產品標簽上未標注所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱。

　　【分歧】

　　案件調查終結后，執法人員對當事人的違法行為如何處理產生了不同意見：

　　第一種意見認為，抽檢不合格和標簽不合格的五香蘿卜，均為該廠2016年8月16日生產的同一批次產品，針對同一個標的物，該廠只實施了生產經營五香蘿卜這一個違法行為，因此只能對當事人的違法行為實施一次處罰。按照想象競合違法行為“擇一從重”的處理原則，該案應以生產經營超限量使用食品添加劑的食品進行處罰。

　　第二種意見認為，該廠實施了超限量使用苯甲酸和標簽上未標注苯甲酸添加劑名稱兩種違法行為，二者均與添加劑存在某種事實上的關聯，可以按照牽連的違法行為，以生產經營超限量使用食品添加劑的食品“擇一從重”進行處罰。

　　第三種觀點認為，當事人超限量使用添加劑和產品標簽上未標注添加劑名稱是兩種不同性質的違法行為，二者之間不存在牽連關系。因此，對這兩種違法行為應當分別裁量，合并處罰。

　　【評析】

　　之所以存在上述分歧，癥結在于我國《行政處罰法》對此類違法行為如何定性處罰缺乏明確的規定，立法上的空白和滯后在很大程度上導致了執法實踐中的無所適從，各地監管部門做法也不一致。筆者認為，類似案件，處罰各異，勢必影響行政執法機關具體行政行為的公信力，有必要通過從理論上對一案多種違法行為本質的探討來尋求合理的處斷方法。

　　首先，必須清楚本案中違法行為的個數。針對違法行為個數的認定，《行政處罰法》并未做統一規定，僅基于“一事不再罰”原則，在《行政處罰法》第二十四條規定了“對當事人同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。但對于何謂“同一個違法行為”，卻沒有明確闡述。筆者認為，同一個違法行為應當具備獨立性、完整性、客觀性。所謂獨立性是指違法事實不依賴于其他事實能單獨存在；完整性是指違法事實的邏輯要件齊備，符合人們的認知習慣；客觀性是指違法事實不以人們的主觀意志為轉移。所以，“同一個違法行為”不是基于法律的規定，而是根據人們的經驗、常識所能判定的“一事”。

　　第一種觀點中提到的“想象競合違法行為”，是指行為人實施了一個行為，但是其行為符合數個違法行為的構成要件。對于此類違法行為，雖有數個結果，但行為只有一個，不能對一個行為進行重復評價。故想象競合的違法行為只能按照一個違法行為處理。

　　本案中的兩個違法行為：一是生產經營超限量使用添加劑的食品，應依據《食品安全法》第一百二十四條第一款第（三）項進行處理；二是產品標簽上未依法標注所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱，應依據《食品安全法》第一百二十五條第一款第（二）項規定進行處理。超限量使用添加劑和標簽不符合法律規定是兩種不同性質的違法行為，添加劑超標的產品不一定是標簽不合法的產品，而標簽不合法的產品也不一定是添加劑超標的產品，兩者之間具有可分性。因此，本案中第一種觀點不正確。

　　其次，必須清楚對當事人的違法行為如何定性處理。面對一個復雜的食品行政處罰案件，要想正確適用法律，不僅要認定違法行為的個數，還要弄清楚兩個違法行為之間的關系。第二種觀點提到的“牽連的行政違法行為”，是指行為人以實施某一違法行為為目的，但其實施的手段或造成的后果又違反了其他法律的情況。牽連的行政違法行為必須是出于一個目的，實施了兩個以上獨立的行政違法行為，且相互之間具有牽連關系。本案中，當事人超限量使用添加劑和標簽上未標注添加劑名稱的違法行為，既不存在主觀上目的與手段的關聯，也不存在客觀上的因果關系。因此，第二種觀點不正確。

　　綜上，本案當事人實施的是兩個相互獨立的違法行為，這兩個違法行為有各自的法律責任，不能擇一重處罰。因此，筆者同意第三種觀點，應分別裁量，合并處罰。這樣處理既可防止對某些違法行為的漏罰，也更能體現行政處罰的“過罰相當”原則。（山東省濰坊市食品藥品監督管理局  羅秋）

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