以改革為契機 落實食安社會共治——綜析我國食品安全治理亟待解決的幾個根本性問題
- 作者：玉樹
- 來源：中國醫藥報
- 2016-12-08 08:25
我國目前的食品安全狀況是：總體穩定、日趨向好。但不可否認的是，與世界發達國家相比，我國的食品安全狀況仍然不容樂觀，不僅區域性、局部性的食品安全事件還不時發生，而且系統性的、影響全局的食品安全風險仍然存在，其一旦發生，對我國食品行業的打擊將是致命的，對我國當前在經濟領域實行的供給側改革也會產生沖擊和影響。
黨和政府提出的食品安全“社會共治”理念，為當前和今后我國的食品安全保障工作指明了方向。要真正把這一理念落到實處，我們還有許多工作要做。當前，亟待解決以下幾個根本性問題：
監管體制改革遠未到位
黨的十八大召開以后，國家為進一步加強食品藥品安全監管工作,決定構建統一權威的食品藥品監管機構,要求各級地方政府結合本地工作實際構建機構,落實屬地監管責任。2013年3月，國家食品藥品監督管理總局正式掛牌成立。但是，地方政府食品藥品監管機構的建立卻進展緩慢、出現偏差。如有的地方直接把工商、質檢、食藥等機構簡單整合（三合一、四合一甚至五合一），建立市場監督管理局（或委員會），其職能雜亂、職責不清，沒有形成真正的監管合力。此外，由于食藥監管部門縣級以下監管隊伍極其薄弱，只能以原基層工商部門的人員為主。鑒于食品藥品監管集特殊的市場品種監管和主體監管于一身，技術含量高、專業要求強，而原工商部門監管人員難以適應此項工作，也造成了基層食藥監管工作出現困難、效能不高。
行業水平和素質亟待提升
我國食品生產經營總體處于小、散、低的狀態。小，指規模小，市場競爭能力弱，技術工藝和人員管理落后,不能適應現代市場開拓、發展和安全管理需要。散，指生產經營者多但相對分散，存在大量的無證無照生產經營者，管理難度較大。低，指產品科技含量低，質量管理和滿足安全標準的可靠性低，且存在低水平重復生產加工和市場惡性競爭，不僅影響市場主體素質提升，也制約供給側改革深入開展。此外，食品生產經營者法律意識和誠信意識、自律意識整體相對淡薄，與發達國家比，知法犯法、故意違法比率較高，導致食品安全事件頻發。
食安保障全鏈條銜接不暢
食品從田間地頭到百姓餐桌要經過多個環節，每一個環節的安全保障措施必須落實到位，風險信息交流等工作機制應有效對接。但目前我國在食用農產品與食品生產加工、流通和餐飲等環節的有效對接上存在較大不足，許多直接入口的食品還不能實現有效追溯和信息共享。據有關權威機構分析，當前對我國食品安全構成風險隱患的一個重要問題是農產品的污染，如重金屬、農藥化肥、獸藥等的污染，直接對食品安全構成威脅。此外，食品進出口管理、相關產品管理、風險評估和標準制定、不正當交易和競爭行為監管等職能還分散在其他有關部門，尚沒有形成有效的“無縫銜接”。
“社會共治”理念存在認識差異
安全的食品首先是“生產”的結果，其次是“監管”的結果，最終是社會“共治”的結果。食品安全“社會共治”理念包含著豐富的內容，目前，相關理論研究還沒有跟上，導致人們對這一理念的認識存在差異，對于“生產者”的責任和社會“監督者”的責任應當如何落實和體現，“社會共治”的具體路徑和實現方式是什么認識不足，或把這一理念當作口號而缺乏貫徹落實的有效措施。
監管機制和方式有待突破
在食品安全監管領域，食品藥品監管部門整合了食品生產、流通和餐飲三個環節的監管職能，具有劃時代的意義。但是，傳統的監管機制和方式依然制約著監管水平的提升。如行政組織方式還局限于傳統的行政層級指揮，由總局經過省局、地市局、縣局層層傳導監管指令，缺乏明晰的事權劃分和責任分工，結果不僅導致四級工作方式方法總體趨同、重復勞動、信息傳遞衰減、效果差強人意，而且導致區縣級派出機構——食品藥品監管所（現在主要是市場監管所）定位不準、責任不清、不堪重負，且承擔了無限責任，這不利于專業化監管隊伍的構建。
以問題為導向完善監管體制機制
對上述具有代表性的問題應正視并逐步加以解決。為此，筆者提出以下針對性建議：
1.從國家層面認真研究建立符合國情和適應當代市場需求的食品藥品監管體制。需要強調的是，基于食品藥品監管的專業性、技術性特點，理應單獨構建機構，并為食品藥品監管機構建立專業化的監管執法隊伍提供有力支持。同時，借鑒國際先進經驗和做法，改造傳統的、不適應食品藥品專業化、技術性監管本質的制度設計和方式方法。
2.以供給側結構性改革為契機，行業管理部門與相關監管部門應加強協調，以解決產能過剩、低水平生產、重復生產、無序競爭、惡意違法等問題為導向，共同制定管理措施，避免各自為政、政出多門、相互扯皮。還應制定鼓勵創新、淘汰落后的具體政策措施。
3.進一步加強各相關食品安全監管部門之間的協調配合，尤其是加強信息共享，在食品安全保障方面共同研究解決食品產業鏈的無縫銜接和相關部門溝通協作問題，共同制定行動綱領和工作指南，并在制定和落實“十三五”食品安全規劃時統籌安排，必要時需進一步整合相關職能。從戰略角度看，還應當把環境保護、綠色生態建設的一些相關指標納入食品安全戰略構架中統一部署。
各相關食品安全監管部門應以風險管理為出發點，以加強過程監管為具體路徑，以提高監管效能為考核標尺，以提高行業水平、生產經營者素質、產品質量安全標準為落腳點，進一步加強制度設計和執行。同時，在法律制度的設計制定過程中，一定要將“社會共治”理念具象化，轉化為實際可操作的具體規定。食品安全監管部門應該積極推動“社會共治”理念的貫徹落實，如推動相關領域信息公開和知識宣傳；推動食品檢驗機構社會化、市場化、獨立化，促使其市場運作客觀獨立、公平公正；在制定行業準則、規范企業行為、加強生產經營者自律、開展企業從業人員培訓、監督政府的工作和企業及中介的行為中，發揮行業協會等社會團體的作用。
4.食品藥品安全監管部門應當積極推進監管模式改革，以信息化為統領，以合理劃分中央與地方監管事權為突破口，以構建檢查員制度為核心，推動食品藥品監管模式向扁平化方向發展，提高監管效能，努力把食品藥品監管部門打造成為專業化、效能化、法制化的權威監管機構。（玉樹）
(責任編輯：)
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