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【案情】

李某系個體工商戶，經營一家副食品店。某縣食品藥品監管人員依法進行檢查時，發現李某未建立食品進貨查驗記錄制度。

【分歧】

對于是否應當對李某進行行政處罰，執法人員產生了兩種不同意見：

第一種意見認為，對沒有建立食品進貨查驗記錄制度的個體工商戶不能實施處罰。根據《食品安全法》第五十三條第一款“食品經營者采購食品，應當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明”和第二款“食品經營企業應當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產日期或者生產批號、保質期、進貨日期以及供貨者名稱、地址、聯系方式等內容，并保存相關憑證”的規定，從事食品經營的企業和個體工商戶在采購食品時，都要查驗供貨者的許可證和食品合格證明文件。但“建立食品進貨查驗記錄制度”僅是對食品經營企業的強制性規定，不包括從事食品銷售的個體工商戶。在實際工作中，可以鼓勵、引導有條件的個體工商戶建立進貨查驗記錄制度，但并非強制性要求。

第二種意見認為，對沒有建立食品進貨查驗記錄制度的個體工商戶應當實施處罰。2007年7月26日發布實施的《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下簡稱《特別規定》）第五條規定：“銷售者必須建立并執行進貨檢查驗收制度，審驗供貨商的經營資格，驗明產品合格證明和產品標識，并建立產品進貨臺賬，如實記錄產品名稱、規格、數量、供貨商及其聯系方式、進貨時間等內容”。本條規定建立進貨查驗記錄制度的主體是食品“銷售者”，并沒有限定為企業，還應包括個體工商戶，而《特別規定》在《食品安全法》實施后至今仍沒有被廢止，因此個體工商戶應與企業一樣建立食品進貨查驗記錄制度。

【評析】

筆者同意第一種意見，理由如下：

《特別規定》第二條第二款規定：“對產品安全監督管理，法律有規定的，適用法律規定；法律沒有規定或者規定不明確的，適用本規定。”國務院法制辦在《關于〈國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定〉適用問題的復函》中也明確指出：“依照《立法法》第七十九條第一款的規定，法律的效力高于行政法規。據此，《特別規定》與《食品安全法》對同一事項的規定不一致的，適用《食品安全法》的規定；《食品安全法》沒有規定或者規定不明確而《特別規定》有明確規定的，執行《特別規定》的規定。”對建立食品進貨查驗記錄制度，《食品安全法》已有規定，且規定十分明確，《特別規定》第五條就同一事項作出的規定，屬于對同一事項的規定與《食品安全法》不一致。因此，應當適用《食品安全法》。

《食品安全法》中“食品經營者”“食品經營企業”“食品批發企業”交叉使用，顯然不是立法者的失誤，而是立法者考慮到個體工商戶是一人或者家庭經營，人員少，文化素質不一，在食品進貨查驗記錄制度上搞“一刀切”不符合實際，所以才在食品進貨查驗記錄制度的設立上，對不同經濟組織形式進行了區別對待。這在立法參與者對《食品安全法》第五十三條的權威解讀中得到了證實。《〈中華人民共和國食品安全法〉釋義》對《食品安全法》第五十三條作了如下解讀：“本條第一款規定食品經營者采購食品，應當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明。該款中所稱的‘食品經營者’，包括了所有的食品經營主體，具體來說，既包括了企業，也包括了個體工商戶。第二款規定了食品經營企業應當建立食品進貨查驗記錄制度，該款中所稱的‘食品經營企業’，只包括企業。也就是說，所有的食品經營者（包括企業和個體工商戶）均具有查驗的義務，而食品經營者中的企業除了履行查驗義務外，還應當履行記錄義務。”

應該引起注意的是，《食品安全法》第一百二十七條規定：“對食品生產加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行。”如果省、自治區、直轄市制定的食品小作坊、小餐飲、小攤點具體管理辦法中明確規定小作坊、小餐飲、小攤點應當建立進貨查驗記錄制度的，應依據相關規定執行。

（作者單位：河北省承德市食品藥品監督管理局）

（責任編輯：齊桂榕）

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