“新醫改”全面鋪開
- 2019-08-21 14:07
- 作者：魏子檸
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2009年是“新醫改”的開局之年。新一輪醫改的綱領性文件——《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》（以下簡稱《實施方案》），分別于2009年4月6日、7日由新華社受權向社會正式發布。至此，“新醫改”的大幕全面拉開。
“開好局”貫徹綱領性文件
《意見》和《實施方案》集中體現了黨的十七大精神，始終貫穿公共醫療衛生公益性這條主線，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，實現人人享有基本醫療衛生服務。這是我國醫療衛生事業發展從理念到體制的重大變革，是深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，解決廣大人民群眾最關心、最直接、最現實問題的具體實踐。
《意見》從基本國情出發，明確了深化醫藥衛生體制改革的總體方向和基本框架，即“一個目標、四大體系、八項支撐”，也就是通常所說的“一個目標，四梁八柱”。《意見》提出深化醫藥衛生體制改革的總體目標：建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。近期目標是到2011年，明顯提高基本醫療衛生服務可及性，有效減輕居民就醫費用負擔，切實緩解“看病難、看病貴”問題；長遠目標是到2020年，基本建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度。
同時，要完善構建基本醫療衛生服務制度的四大體系，即公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，形成“四位一體”的基本醫療衛生制度。要加強和完善管理、運行、投入、價格、監管、科技與人才、信息、法制八個方面，建立八種制度或機制，作為保障四大體系有效運行的支撐。這八種機制分別為：協調統一的醫藥衛生管理體制、高效規范的醫藥衛生機構運行機制、政府主導的多元衛生投入機制、科學合理的醫藥價格形成機制、嚴格有效的醫藥衛生監管體制、可持續發展的醫藥衛生科技創新機制和人才保障機制、實用共享的醫藥衛生信息系統、醫藥衛生法律制度，即“八柱”。
《實施方案》作為醫改工作的主要“抓手”，是2009~2011年落實《意見》的具體安排，提出重點抓好五項改革：加快推進基本醫療保障制度建設、初步建立國家基本藥物制度、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務逐步均等化和推進公立醫院改革試點，即“四項基本和一項試點”。為易于群眾理解，便于地方操作，《實施方案》還確定了23項量化指標，明確了20個時間節點。
同時，《實施方案》還提出推進公立醫院補償機制改革，逐步將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和財政補助三個渠道改為服務收費和財政補助兩個渠道。政府負責公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補償等，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助。根據《實施方案》的規定，公立醫院改革2009年開始試點，2011年逐步推開。
為促進《意見》《實施方案》全面落地，相關部委高度重視醫改相關工作，通過舉辦培訓班等多種形式對新醫改政策進行深入解讀。為保證醫改的順利推進，《實施方案》提出加強財力保障，指出：“經初步測算，2009~2011年各級政府需要投入8500億元，其中中央政府投入3318億元。”
“新醫改”推行之初，各項工作有序推進，醫改達到了“開好局”“起好步”的要求。
“立路標”各地探索持續推進
2009年4月，深化醫藥衛生體制改革的“進軍令”隨著《意見》的發布向全國發出。自那時起，國家部委層面加強調研指導，各地加大探索實踐力度，許多好的地方做法和經驗涌現出來，為“新醫改”樹立起前行的“路標”。下面分幾方面梳理各地在醫改推行之初有代表性的做法和經驗。
醫保制度建設 陜西、安徽、云南等省份開展醫保支付方式改革試點，浙江、廣西等省份啟動市級統籌試點，陜西省榆林市神木縣把安裝人工器官、器官移植等特殊檢查費、治療費和材料費列入報銷范圍，每人每年報銷上限為30萬元。
基層綜合改革 國家基本藥物制度開始在全國30%政府舉辦的城市社區衛生服務機構和農村基層醫療衛生機構實施，北京、寧夏等省份在全轄區政府辦城鄉基層醫療衛生機構推行，效果顯著；安徽省探索基層醫藥衛生體制綜合改革、藥品招投標“雙信封”制；北京、上海、浙江杭州、四川成都等地積極推廣城市社區衛生服務機構收支兩條線管理；江蘇、山東等省份開展績效考核工作，促進基本公共衛生服務任務落實。
基層醫療衛生服務體系建設 城鄉對口支援和“萬名醫師支援農村衛生工程”得到進一步加強，河北、甘肅等地實施效果良好。青海、新疆等西北五省（區）全面落實對鄉鎮衛生院補助人員工資政策。福建省制定《2009年醫藥衛生體制改革實施方案》，提出加強基層醫療衛生機構建設，扶持邊遠山區、海島村衛生所（室）建設；加強基層醫療衛生人才培養，實施“兩個500”計劃（招聘500名臨床專業本專科畢業生經2年規范培訓后充實到鄉鎮衛生院工作；組織500名鄉鎮衛生院衛生技術人員到縣級醫療機構進行為期3個月的臨床技能培訓）。
公立醫院改革試點 公立醫院改革完成試點籌備，醫療管理得到加強。天津、上海等地根據城市發展和人口變動趨勢，優化公立醫院結構布局；安徽蕪湖、黑龍江漠河等地積極探索醫藥分開的有效實現方式；廣東和云南昆明開展醫師多點執業試點工作，探索管理辦法；黑龍江開展醫院院長職業化培訓，提高院長管理能力。
提升“獲得感”五項重點工作初顯效
通過全國上下的共同努力，醫改各項工作在開局首年有序推進，五項重點工作取得顯著成效，人民群眾獲得感明顯增強，具體表現在以下幾方面。
醫療保障制度建設取得新突破 2009年，我國基本醫療保險總參保人數已超過12億人，總體覆蓋率達到90％以上。城鎮職工醫保、居民醫保參保人數增加8325萬人，參保人數超過4億人；新型農村合作醫療參保人數增加1630萬人，參合人口達到8.33億人。2009年，全國基本養老保險參保人數為23550萬人，比2008年底增加1659萬人，同比增長7.6％。
國家基本藥物制度建設穩步推進 2009年，國家基本藥物工作委員會成立，《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》于同年印發。根據文件精神，醫療服務價格被調整，基本藥物被全部納入基本醫療保障藥品報銷目錄。各地健全政府主導的省級藥品集中采購平臺，落實基本藥物招標采購任務。
基層醫療衛生服務體系進一步健全 中央下達200億元專項資金，支持986個縣級醫院、3549所中心鄉鎮衛生院、1154所社區衛生服務中心建設。認真落實中央擴大內需、促進經濟平穩較快增長的政策措施，項目管理規范，工程進展順利。城鄉對口支援和“萬名醫師支援農村衛生工程”持續推進，900所城市三級醫院與2200所縣級醫院建立對口支援和協作關系。同時，還為鄉鎮衛生院招聘執業醫師，落實農村衛生人員培訓任務。
截至2009年底，全國已有25個省份對鄉村醫生的公共衛生服務進行補助，全國所有地級以上城市和93%的縣級市開展了城市社區衛生服務工作。
基本公共衛生服務逐步均等化工作順利實施 制定促進基本公共衛生服務均等化工作方案和服務標準，啟動6項國家重大公共衛生專項和9類基本公共衛生服務項目。各地制定促進基本公共衛生服務均等化的實施意見，明確經費渠道，細化服務內容和要求。
各地制定農村孕產婦住院分娩和育齡婦女補服葉酸實施方案；組織實施農村婦女宮頸癌、乳腺癌檢查和“百萬貧困白內障患者復明工程”項目；開展疾病預防控制績效考核工作，落實公共衛生任務。
公立醫院改革試點籌備基本完成 認真研究公立醫院改革思路和政策措施，制訂試點工作指導性文件，遴選試點城市，改革試點籌備就緒。進一步完善醫療質量管理制度和規范體系，建立醫療技術臨床應用管理制度，加強醫療機構管理和專科能力建設，推進臨床合理用藥，穩步提高醫療質量。
同時，科學制訂臨床路徑，已發布112個病種的臨床路徑，并在60余家醫院開展試點。此外，還啟動“醫療質量萬里行”工作，對近300家醫院和110余家血站進行質量和安全督導檢查，加強醫院感染預防控制，強化血液管理，自愿無償獻血占臨床用血比例從1998年的5%上升到2009年的99%以上。
此外，進一步擴大護士隊伍數量，調整結構，建立和完善分級護理制度。開展大型醫院巡查，積極探索建立醫院評價體系和評價制度，籌備醫院評審評價工作。在全國三級公立醫院推行預約診療服務，逐步解決群眾到大醫院“看病難”的問題。（作者/中國醫藥教育協會醫改專家 魏子檸）
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